编者按：中介组织是公平正义的守护者，而在具体的市场行为中，触碰底线、不讲诚信、违规经营等行为时有发生。近日，区纪委牵头，发改、审计、便民服务中心等部门组成课题组，就加强对中介的监管工作进行了专题调研，形成报告，现编发。
查假倒逼中介规范
——关于与政府投资项目、村级建设工程
密切相关的中介行为监管的调研
为更好地贯彻“领导抓执行、干部抓效能”的思路，切实加强对政府投资项目、村级建设工程的资金监管，紧紧围绕“查假保底线、查漏保公平”（以下称“双查双保”）的中介监管目标，由区纪委牵头，发改、审计、便民服务中心等部门领导组成的课题组，先后赴柯桥区、长兴县等地学习考察与政府投资项目、村级建设工程密切相关的中介组织监管好的经验与做法，召开行业主管部门座谈会，征求中介监管意见，摸排基本信息，现汇总撰写成调研报告。
一、中介情况
我区是全国经济百强县，经济相对发达，是市场化程度较高的地区。中介机构培育相对较早，特别是通过近些年来的引进发展，已初成体系，成为经济运行、社会管理和体现公平正义不可或缺的重要组成部分。
（一）从分类情况看，种类较为齐全。据初步统计，全区现有与政府投资项目、村级建设工程密切相关的中介机构共计109家。
一是从行业划分看，大致可以分为12类。即规划设计类，测绘类，工程勘察与建筑设计类，工程监理类，造价咨询、招标代理与预决算审计类，房地产评估类，审计服务与资产评估类，图审类，工程检测类，环评能评类，防雷检测类，以及其它类别等（详见附件1），门类较为齐全，涉及项目建设的方方面面。其中注册地址在上虞的51家、区外省内的55家、省外的3家。
二是从中介机构在政府性资金、资产管理中参与执业的情况看，也可以分为三类。第一类是参与政府性资产管理（包括国有、集体资产购置、处置，财政资金奖补、扶持政策兑现等）等执业的社会中介机构，如审计、评估（资产和土地评估）、税务咨询代理等。第二类是参与政府投资项目管理执业的社会中介机构，如设计（含图审）、监理、勘测、工程咨询（含造价招标代理）、竣工财务决算审核、测绘、检测等。第三类是政府行政管理工作中参与执业的其它社会中介机构，如规划咨询、评估、安评、环评、能评、水保、防雷技术评介等。
三是从项目流程看，不同流程涉及不同的中介机构。政府投资项目流程一般分为6个阶段，涉及15个左右的中介。第一，为项目建议书（兼可行性研究报告）阶段，涉及规划设计、工程咨询、工程勘测、咨询、环评、能评、水保等中介。第二，为初步设计阶段，涉及规划设计等中介。第三，为施工图设计阶段，涉及联合图审、防雷检测、建筑设计等中介。第四，为工程招标阶段，涉及造价咨询、招标代理等中介。第五，为施工阶段，涉及工程监理等中介。第六，为竣工验收阶段，涉及测绘、审计服务与资产评估、预决算审计、工程检测等中介。
（二）从中介性质看，身份较为复杂。由于中介机构从设立之初，就来源方式多样，成分较为复杂，大致可分为三类：一类是事业单位性质。如规划局的城建规划设计院、建设局的恒大房产测绘有限公司、交通局的交通勘测设计有限公司、水利局的水利勘测设计院等。另一类是国有企业性质。如国土局的土地勘察测绘队、供电局的舜源电力设计有限公司等。还有一类是民营企业性质。这类中介市场化程度较高，数量最多，占比在80%以上，如华升建设集团浙江建筑设计有限公司等。
（三）从行业主管看，部门较多且互为交叉。这些中介机构所属行业主管（协管）大致为规划局、建设局、建管局、财政局、水利局、环保局、交通局、农林渔牧局、经信局、国土局、气象局等，涉及多个部门；有些是属于省、省外的行业协会主管，管辖权在区外。特别是在项目设计上，涉及规划、水利、交通、建筑、电力等多个行业，牵涉多个中介机构。
二、监管成效
2012年以来，坚持问题导向，因地制宜、积极探索，以强化对政府投资项目、村级建设工程变更以及与政府投资项目、村级建设工程密切相关中介行为的三大监管为重点，做到“一问题一整改”、“一案例一通报”、“一类别一规范”，取得了初步成效。
（一）出台了制度。把加强对中介不良行为的监管作为问题整改、规范管理和案件预警的重要一环，以村级建设工程、政府投资项目、涉企政策性奖励项目和企业解困为重点，出台了四方面制度。在村级建设工程上，明确工程变更率不得超过20%，对中介组织的聘用实行末位淘汰制，对中介审计项目建立定期抽查制，对不良中介查处的案例实行通报制。在政府投资项目上，以设计造假、变更漏项和主观故意为重点，打击中介的不良行为，对由于主现原因产生设计超比例变更的，由区监察局会同相关部门组织调查，视情处理。在涉企政策性奖励项目上，明确准入条件，建立信息保密制、审计回避制和审计限时办结制，严格考核，优胜劣汰。在解困企业上，以大额资金不合理流向和抽逃注册资本为重点，要求中介严格档案管理、实施重点抽查和强化责任追究，确保公平公正。
（二）查办了案件。中介组织是公平正义的维护者，而在实际的市场行为中，中介组织触碰底线、不讲诚信、违法经营的行为时有发生。2012年以来，我们对中介组织出具虚假报告、踏看现场不负责任、相关行为监管不力等一系列中介不良行为进行了查办，发挥了很好的震慑作用，取得了十分正面的社会效果（见案例一）。
案例一：招标违规案
最近，区监察局对某中介在政府投资项目中，违规承接招标代理业务、违规多收招标代理费的行为进行查办，挽回经济损失23.7万元。
（三）节省了资金。围绕提高财政资金使用绩效这一目标，以政府投资项目、村级建设工程的变更异常调查和中介组织不良行为的监管为重点，较好地遏制了设计不负责任、变更不守规矩、投资不讲绩效的不良势头。2012年以来，共核减财政资金在4亿元以上（具体见下表）。
三大监管节省财政资金比对一览表
（2012年—2013年）
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年 份
类 别
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2012年
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2013年
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合 计
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强化政府投资项目变更监管节省资金
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6794万元
（平均核减率2.36%）
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25337万元
（平均核减率5.96%）
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32131万元
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强化村级建设工程变更监管节省资金
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3428万元
（工程变更率26%）
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3548万元
（工程变更率14.3%）
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6976万元
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强化相关不良中
介监管节省资金
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某会计师事务所退出村级建设工程审计
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2400万元
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2400万元
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三、相关问题
从我区情况看，尽管与政府投资项目、村级建设工程密切相关的中介机构培育发展取得了一定成绩，但也存在着不少问题，部门、企业和群众意见较多、反响较大，制约着区域经济社会的健康发展。总结归纳起来，突出表现为以下三个方面：
（一）市场竞争不够充分。某些行业中介机构数量不多，形不成充分竞争，导致出现“竞争不公、行业垄断、地区封锁”现象。
一是市场主体培育不够。由于中介机构设立具有一定行业的标准，个别行业中介市场准入门槛较高，主管部门引进意愿不强，市场主体培育不够，中介数量不多，市场竞争不充分。如目前在我区从事施工图审查服务中介机构只有2家，都是从外地引进的，总部都在宁波市，原绍兴市建业设计咨询中心虞城分部已于2013年10月撤出上虞市场。又如注册地在本地的审计服务类中介机构也仅有2家。
二是部分行业仍有垄断性。与其它地方类似，由于历史原因，我区的一些中介机构，是在计划经济体制下由行政主导发展起来的，由政府机构创办或依托政府机构成立的，具有较强的“官办”色彩，受地方保护主义、部门保护主义影响，行业中介数量较少，一些工程领域的项目中介机构处于垄断地位。
三是相关中介脱钩不彻底。近年来，虽然对有些中介机构也进行了一系列的改革，但政企不分、政事不分的现象仍然不同程度地存在。有些中介机构虽已脱钩，但与政府部门仍保持千丝万缕的联系。
（二）执业行为不很规范。个别中介社会形象不好，突破底线，不讲诚信，违法经营时有发生。
一是部分中介机构诚信不良。由于缺乏必要的行业自律，受利益驱动，有的中介为了争揽业务敢冒风险，发布虚假信息，在评估审计上迎合委托人需要，提供阴阳合同，出具虚假报告，通过包装隐瞒，恶意骗取财政资金；有的在建设工程招投标和政府采购中与承包商、供应商等蓄意串通投标招标；有的为招投标单位通风报信、透露标底等，极大地损害了中介行业的社会形象（见案例二）。
案例二：弄虚作假案
上虞某会计师事务所，没有深入企业核对原始付款凭证、财务票据，没有查看会计记录、没有盘点相关实物，仅凭企业提供的虚假发票、凭证复印件，出具审计报告，虚增设备投资金额86.5万元，导致财政奖励资金违规发放。最后，在区监察局的督查下，挽回损失22万元。
二是个别执业人员作风不实。个别中介执业人员不守规矩，不讲操守，往往把政府投资项目、村级建设工程当作“唐僧肉”来看待，在前期准备上工作马虎，勘探不实，缺乏应有的敬业精神和专业素养；在设计上漏项，变更时弄虚作假，不少村级工程变更率超过20%，个别村级工程变更率高达100%以上（见案例三）。
案例三：作风不实案
某山塘水利整治工程，某设计院进行前期勘测，勘测人员没有对山塘的实际情况进行详细了解，工作不细，责任心不强，导致设计存在缺陷，后因发现渗漏采用黄泥套井方案重新设计，工程变更金额提高到42万多元，变更率高达177%。后来在区监察局督查下，由黄泥套井方案改为坝体反滤，工程变更额下降到4.48万元，变更率仅18.9%，节省投资37万多元。
（三）惩戒震慑效果不好。由于法律法规不够健全统一，对中介机构监管没有明确的责任部门，导致一些行业主管部门对中介机构的监督管理意识不强，对面上的中介底细不清、情况不明，缺乏有效监管手段，办法不多，听之任之，放任不管，一定程度上存在缺位现象（见案例四）。
案例四：监管不力案
某村河道砌岸工程，某项目咨询有限公司仅凭村提供的图纸、工程量清单编制预算，没有到现场踏勘，同时村里又对工程进行随意变更，导致工程造价与原预算编制差额较大，工程从合同造价12.99万元变更到送审造价27.12万元，变更率达108.7%。针对这一现象，区监察局发了通报，责令整改，收到了很好效果。
虽然发改局设有中介机构规范整顿工作领导小组办公室，但也缺乏行之有效的工作抓手。职能部门对中介机构往往以前置审批代替日常的监督管理，甚至只审批不管理，对中介机构动态信息掌握不够，监管不力。某些惩处制度形同虚设，受属地管辖原则所限，上虞区无法对省管、市管中介机构适用于处罚性赔偿、吊销资质等处罚，仅能对个别涉案人员适用于扣减审计费用、区内禁业等处罚。由于处罚力度与违法所得远远不对称，处罚偏轻，对涉案机构和整个行业起不到应有的震慑作用。
四、对策建议
下一步中介监管的重点是：以党的十八届三中全会精神为指导，围绕“双查双保”目标，把强化对与政府投资项目、村级建设工程密切相关的中介行为的监管作为“释放改革红利、提升执行成效和体现审改成果 ”的“三个最后一公里”工作载体来抓，坚持“一问题一整改”、“一案例一通报”、“一类别一规范”，做到查办案件、制度规范和专业培训同步推进，不断深化中介监管长效机制建设，以实实在在的效果维护市场公平竞争，确保社会公平正义。
在具体工作中，要以财政资金、国有资产和公共资源的节约增效、保值增值为重点，打实基础、抓牢重点、创新载体、建好机制，不断提升“双查双保”工作制度化、科学化水平。
（一）打实基础，切实做好以“一登记三报告”为关键的信息采集工作。坚持掌握基本信息和实行动态监管相结合的方针，做好工作。中介基本信息通过做好统一登记工作来实现，动态信息通过建立三个“一季一报告”制度来监管。
一是认真做好统一登记工作。区发改局、杭州湾工业园区、上虞经济开发区、五个授权中心镇和区农办等涉及立项审批的部门，在立项时要告知业主，在整个项目推进过程中所涉及到的中介机构都必须到相关行业主管部门登记，并到便民服务中心有关科室办理登记公示。登记信息主要包括中介基本信息、所承接项目情况、收费依据及服务承诺等（详见附件2）。相关项目业主单位（委托方）要加强对中介机构受托业务统一登记的监督，未及时办理登记手续的，不得支付中介服务费用。便民服务中心落实责任科室，明确具体人员从事统一登记工作。
二是建立“一季一报告”制度。重点有三个方面：第一个“一季一报告”是由发改局牵头，对政府投资项目进展情况进行定期分析，对进展异常的项目进行定向解剖，动态监测相关中介行为；第二个“一季一报告”是由审计局牵头，对政府投资项目变更情况进行定期分析，对变更异常的项目进行变更解剖，专项监测相关中介行为；第三个“一季一报告”由农林渔牧局牵头，对村级建设工程变更情况进行定期分析，对变更异常项目进行变更解剖，深入监测相关中介行为，为监管相关中介做好基础准备。
（二）抓牢重点，加快出台以“三明确”为核心的“双查双保”监管办法。用制度查假查漏查档案，这是做好“双查双保”监管工作的根本。参照省、市已出台的中介组织管理办法，结合上虞实际，制订出台中介机构的监管办法。
一是明确监管职能。涉及政府投资项目、村级建设工程的业主部门，必须树立“中介组织为谁服务，谁就是第一监管责任人”的理念，由区发改局牵头负责，建立由相关部门参加的工作联动机制。由市场监督管理局、便民中心及各行业主管部门负责，抓好基础工作，收集相关信息，把好市场和监管平台准入门槛。由财政、审计等部门负责，加强对中介机构相关财务、资产评估报告的抽查稽查力度，严查弄虚作假行为。由规划、建设、水利、环保、建管等行业主管部门负责，加强对中介机构的日常监督管理。监察部门要切实加强对违法违纪案例的查办，确保公平正义。
二是明确监管思路。面上按照“先个人后单位、先经济后追责、先整改后建章”的思路组织；点上按照“一问题一整改、一案例一通报”的方法推进；行业按照“一类别一规范、一业务一培训”的要求落实，不断增强监管工作的针对性、实效性。
三是明确监管重点。具体要以设计、变更、审计三大关键环节为重点，而三大环节的重中之重是要以变更环节为中心。因为抓好变更环节，往前可以倒逼设计规范，进行源头控制。据2010年至2012年的数据分析，政府投资项目设计变更5万元以上共有466项，占变更项目总数的67.24%。规范设计变更，就是抓住了变更的“牛鼻子”；往中可以倒逼招投标，解决“低价中标、事后变更”问题；往后可以管好监理、便于验收，减少浪费、便于审计（详见“双查双保”中介监管示意图）。因此，以变更异常调查为突破口，以追查政府部门、建设单位和中介组织的主观故意为重点，倒逼设计不实、编标不全、审计不力等问题的解决。这样既能牵一发而动全身，又能达到事半功倍之实效。
（三）创新载体，加快搭建以“公开、互动、监管”功能为特色的“双查双保”监管平台。按照“双查双保”要求，突出“公开”、“互动”和“监管”三大功能，打造富有特色的监管平台。
一是坚持“公开”。将中介机构名称、经营地址、联系电话、法人代表（负责人）、执业资质等级、执业人员基本情况、业务范围、收费依据、收费标准、承诺时限、操作流程、执业纪律、投诉电话和诚信等级等内容作为备案管理的基础信息,向全社会公示，由业主自主选择中介机构。建立动态管理体系，在网络上定期对中介机构的服务事项进行及时更新调整,接受社会监督。设立网上举报信箱，及时受理投诉、举报，让行业主管部门及时获知中介组织的服务质量，对“坏评”多的中介机构实行市场禁入。
二是做到“互动”。中介机构可以在网页中根据自身情况，选择在页面的滚动广告中宣传推介自己，扩大影响力。项目业主和中介组织可以在网络上互动，实现双向选择。这个中介服务平台建设要作为便民服务中心2014年的重点工作，及早提出项目申报，发改局要尽早给予立项，推动筹建工作。该平台建成后，和上虞区人民政府门户网站实现链接。
三是实施“监管”。开设专栏，通报相关部门查处的中介机构弄虚作假行为、行业主管部门提供的中介执业服务质量的正反两方面典型案例，以案说法，规范管理。鉴于目前便民中心中介服务区域内入驻的中介机构数量较少，要增设中介服务机构公示牌，公开区内相关行业类别的所有中介机构基础信息，实现“挂牌进驻”，供业主单位查询、选择。
（四）建好机制，全面落实以联席会议、专项抽查、案情通报为抓手的“双查双保”工作措施。建立健全长效机制，落实相关工作制度，确保“双查双保”监管工作抓到实处、取得实效。
一是联席会议制度。围绕三个“一季一报告”制度，建立相应的一季度一次的联席会议制度，具体由区监察局参与，发改牵头，财政、审计、农林渔牧、便民服务中心等部门为主要成员单位，行业主管部门、相关业主单位共同参加，通报相关信息，剖析问题原因，协调相关问题，部署下步工作。
二是专项抽查制度。对联席会议中确定的事项，由区监察局牵头，财政局、审计局、农林渔牧局等部门参与，不定期对参与政府投资项目、村级建设工程等有关的中介机构开展抽查，发现问题，及时纠正。对以次充好、提供虚假证明、弄虚作假的中介机构和执业人员，根据监管办法，视情节轻重作出相应处罚措施。
三是案情通报制度。强化中介机构、项目负责人和技术报告经办人、审核人追责机制，“谁出技术报告，谁负责”，“谁签字，谁负责”。改变中介机构、从业人员只赚钱、不负责的现状。由区监察局牵头，对政府投资项目、村级工程建设等过程中查处的中介案例进行通报，并在“双查双保”监管平台上通报，规范监管、扩大影响，震慑不良中介，维护市场秩序。
附件：“双查双保”监管示意图